在1980-1982年憲法修改過程中，如何處理土地、礦產等自然資源的產權歸屬問題，再次成為憲法修改委員會討論的重點。在1982年3月10-12日的分組討論過程中，程子華說，籠統地規定礦藏、水流為國家所有，不夠確切，農村有些小煤窯、小河渠是集體搞起來的。烏蘭夫說，關於草原、荒地的所有權問題，很重要。他認為，草原、荒地歸集體所有，造成無計畫地濫肆開墾。“文化大革命”期間，內蒙草原開荒650萬畝，結果變成了沙漠，破壞了植被，既不長糧食，也不長草，北京的風沙就是從內蒙吹來的。“圍海造田”的效果也很不好。草原、荒地的所有權究竟如何規定，全民、集體如何擺，是個很大的問題。4月12日下午憲法修改委員會第三次全體會議上，憲法修改委員會秘書長胡喬木在介紹憲法草案時提到，礦藏、水流、森林、山地、草原、荒地、灘塗和其他自然資源，首先肯定國有，然後才是“除外”。集體的資源，如小煤窯，只有使用權，沒有所有權；江華提出，《森林法》應當修改補充。他說，現在1000多萬畝荒地，湖南省有一部分國有，大部分是集體的，集體的管得很好，國有的就不行。[45]
而在談到土地問題時，“有人提出，憲法對土地問題，包括土地所有權、使用權、租賃、合理利用和徵用等問題都應當做出明確規定。土地是重要的生產資料和自然資源，而我國前幾部憲法對它都沒有作出全面的明確的規定。一九五四年憲法只規定’礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬於全民所有。’以及’國家依照法律保護農民的土地所有權’，但對城市和城市近郊的土地所有權沒有規定，山嶺、草原、灘塗等也未作規定。憲法修改委員會採納了這一建議。”[46]
1982年4月12日下午，憲法修改委員會秘書長胡喬木向第三次全體會議介紹了在土地問題上分歧。他提到，土地所有權做了文字改動。有人提議城鄉土地一律規定為國家所有，另有人則認為，農村土地國有，會引起很大震動，沒有實際意義。開始的時候，土地為農民個體所有，合作化後已經歸了集體。所以不必宣佈國有。如果規定農村土地一律國有，除了動盪，國家將得不到任何東西。即使憲法規定了國有，將來國家要徵用土地時，也還是要給農民報酬。由於目前沒有統一的法律規定，因此出現不好的現象，例如農民要價過高，提出種種苛刻的條件。現在規定徵用的統一辦法。既然不許買賣，所以國家不用“徵購”，而只提“徵用”。[47]
1982年12月4日，現行憲法通過。其9條第1款規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。”第10條第1款和第2款規定“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”
通過對1954年憲法制定過程以及1982年憲法修改過程的梳理，我們至少可以得出如下三個結論：
其一，雖然在過去的六十多年間，人們對於“哪些財產應當屬於國家所有，哪些財產可以屬於公民、個體勞動者以及資本家所有”認識不一，雖然中華人民共和國的兩部憲法同時使用了所有制和所有權這兩個不同的術語，雖然土地、礦藏、水流等自然資源的產權制度規定在“總綱”而不是“公民的基本權利與義務”之中，但是當時的人們在討論所有制時，就是希望通過憲法來明確各種財產的所有權歸屬，憲法在使用“國家所有”這個術語時，就是希望界定國家對哪些財產擁有所有權。
其二，馬克思列寧主義的理論和蘇聯憲法的規定，強烈地影響了當代中國人對於自然資源產權制度和“國家所有”的認識。這不僅抽象地表現為，劉少奇在《關於中華人民共和國憲法草案的報告》（1954）中明確表示，“有些外國資產階級報紙失望地發現，在我們憲法草案中所宣佈的道路，就是’蘇聯所走過的道路’。是的，我們所走的道路就是蘇聯走過的道路，這在我們是一點疑問也沒有的。蘇聯的道路是按照歷史發展規律而為人類社會必然要走的道路。要想避開這條路不走是不可能的。我們一向認為馬克思列寧主義是普遍的真理”，[48]而且具體體現為1954年憲法第6條第2款關於“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬於全民所有”的規定，其實就是對蘇聯1936年憲法“臨摹”——上文已經提到，蘇聯憲法的第6條規定“土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農業企業（國營農場、機器拖拉機站等等），城市和工業區的公用企業和主要住宅，都是國家的財產，即全民的財產。”而1982年憲法則是以1954年憲法為基礎進行修改的，其在“國家所有”這個問題上繼承、延續和發展了五四憲法的精神。
最後，無論是1936年蘇聯憲法，還是中國1954年憲法和1982年憲法，它們之所以要對一些財產實行“國有化”，之所以要規定某些自然資源屬於國家所有或全民所有，主要是希望通過用國家壟斷這些資源的財產所有權，從而確保相關收益可以歸全民共用。不過由於兩國先後建立了計劃經濟體制，因此他們選擇通過“行政之手來行使自然資源的產權”的方式，來實現“自然資源收益歸全民共用”這個目標——這為今天的很多爭論埋下了伏筆。
四、歷史的啟示
如果說上文對馬克思列寧主義理論，蘇（俄）聯憲法以及我國五四憲法相關條款梳理和知識考古學考察，能對今天我們理解和解釋中國憲法上“國家所有”有所助益的話，筆者認為，以下幾點是非常重要的：
為我國憲法序言所確認作為“指導思想”的馬克思列寧主義確實提出或支持“土地的國家所有”這一主張。在他們看來，無論是基於經濟發展的要求，還是為了避免剝削和社會不公，土地“國家所有”都是必須的。不過，他們並不認為“國家所有”與社會主義有必然的、不可分割的聯繫，他們所主張的“國家所有”也不僅是一種抽象的所有制，而且是要通過這一套所有制以及支撐所有制的經濟和財產制度，確保“國家作為財產權所有者有獲得相應地租的權利”。這意味著，他們主要是從財產法和財產權的角度來分析和處理“國家所有”這個問題的。請注意，我們可以不贊成馬克思和列寧對於“國家所有”的界定，但我們必須瞭解他們在談論這個問題時究竟在說什麼。
（二）前蘇聯和1949年以後的中國接受了馬克思列寧主義的指導，並按照後者的理論來改造了各自的社會。不過，歷史的梳理表明，前蘇聯法和中國法在建立“國家所有”這個制度時，並沒有誤解國家在財產法上的所有權與國家對領土的主權之間的關係。相反，它們正是因為看到了這兩者之間的區別，所以希望通過公共權力來控制所有權。具體來說，就是將財產法意義上的自然資源所有權界定為國家所有，或者通過其他方式（國有化、徵收等）將非國有自然資源變為國家所有，然後由代表人民的蘇維埃或者人民政府通過統一行使公權力的方式來確保這些資源和這些資源的收益歸於全體人民。
（三）國家獨佔土地等自然資源的所有權固然可以防止來自資本的剝削和由此導致的貧富分化，但其同時也導致公權力和控制公權力的人以“人民的名義”掌握國有自然資源的開發、利用和收益的權利。在“革命熱情”高漲的年代，這種假“公權”之手來行使“私權”的機制也許可以節省很多交易成本，並有利於自然資源的合理利用。但革命高潮退卻之後，留在自然資源領域的權力則會無可避免地帶來大量的貪污、腐敗和浪費。最近發生在中國的涉及石油、土地等自然資源管理和產權出讓的周永康案、穀俊山案就是最好的注腳。
也許正是因為看到了上述社會現實，所以當下中國的很多學者更願意將國家所有權定位為公法上的“行政管理權”而非私法上的“財產所有權”，並希望藉此對國家所有權加以嚴格地公法規制。筆者理解這種良苦用心，但並不認為這種思考路徑和研究結論值得支持。原因在於，對於法律規範的解釋，應該在以現行憲法為基礎的法秩序範圍內進行，應當注意法秩序內不同規範之間的協調關係，而且除非萬不得已，不應當隨意突破現行法秩序的基本原則和指引方向。
上文的知識考古和法律規範梳理已經表明，“國家所有”這個術語最初是以“財產所有權的方式”進入到我國法秩序的，而且將這一術語帶入中國法秩序的馬克思列寧主義迄今為止依然是我國現行法秩序的組成部分，因此對於我國憲法中的“國家所有”的解釋，不應忽略這一點。當然，這並不是說我們要教條式地執著於馬克思列寧主義的某些具體論述，也不是說要對計劃經濟時代殘留下的“統一、惟一且由公權力來行使的所有權”理論不加反思的加以維護。相反，我們要在現行法秩序內推動“國家所有權”理論的發展和完善。
如何實現這一目標呢？依照筆者愚見，首先要把現行憲法中的馬克思列寧主義理論本身與馬克思列寧主義的具體實現形式區分開來。馬克思和列寧是在民法/財產法意義上來界定和使用“國家所有”這個術語的，前蘇聯法和大部分中國現行法雖然堅持了這一點，但卻用計劃經濟的方式來落實馬克思和列寧的這一主張，所以建立了“政企不分”的自然資源產權和管理體制。然而，歷史和實踐早已證明，我們完全可以拋棄計劃經濟時代的國家所有權運行模式，然後在社會主義市場經濟的基礎上，按照“公權力和財產權相分離”的原則，對現行的“國家所有權”制度進行改造，從而實現自然資源的“行政管理權”與自然資源的“財產權”相分離。就像最近將鐵道部和鐵路總公司分開設立的那樣。
其次，要儘快拋棄史達林體制遺留下的, , “國家所有權統一性和唯一性”理論，真正按照民法理論來建構國家所有權制度，完善自然資源的國家所有權的取得、轉讓和滅失等制度，承認地方的國有企業或者相關組織也可以代表國家行使國家所有權，承認自然資源國家所有權與其他所有權一樣，也都是具有平等民事法律地位的權利，在市場交易過程中都要遵守同樣法律規則，就像《物權法》所說的那樣，要“平等保護，一體遵守”。
最後，國家所有權存在的意義在於服務全民，在於為“全體公民的自由發展提供物質保障”。因此，國家所有權在功能上並不等同於普通的民法所有權，具有特殊性。為此，我們還必須研究合理的國有自然資源資產收益分配制度如何建立和完善，從而確保國家所有權的收益真正用於全民福利。
可以想像，這些問題和制度的建構是極為複雜的，沒有細緻和系統的研究不能給出合理的答案。所以，請允許我暫且打住，隨後專門撰文討論相關問題。
【注釋】
[44]參見程雪陽：《城市土地國有規定的由來》，《炎黃春秋》2013年第6期；楊俊峰：《我國城市土地國有制的演進與由來》，《甘肅行政學院學報》2011年第1期。
[45]轉引自許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下），福建人民出版社2005年版，第399、403-404、416、423頁。
[46]肖蔚雲：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第42頁。
[47]前引許崇德書，第665—666頁。
[48]參見《對劉少奇<關於中華人民共和國憲法草案的報告>（草稿）的批語和修改》《建國以來毛澤東文稿（第4冊）》，中央文獻出版社1990年版，第548頁。
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