1954年4月12-20日，憲法起草委員會辦公室陸續接到華北區、西南區、山西、遼東、遼西、熱河、青海、北京、唐山、旅大等21個省市的修改意見。有省市提出，“第6條規定山為國家所有，但是山上的藥材屬於國家所有呢？還是人民可以隨便挖？有的山是私有的，山下的礦是否也歸私有？水流包括些什麼？資源包不包括工廠？中蘇石油公司算不算租給他人？中蘇聯合開採有色金屬的經營方式，為什麼不寫在第6條內？第8條‘保護農民的土地所有權’是否把集體農民和個體農民都包括在內？”，還有意見建議將“水流改為水產。”[31]
4月21-26日，憲法起草委員會辦公室又接到華東區、中南區等26個省市以及解放軍工兵司令部和人民革命軍事委員會空軍小組的意見。有意見提出，希望能夠明確“第6條的礦藏是指什麼？大荒地是否包括大山地在內？第8條第1款規定‘國家依照法律包括農民的土地所有權’，……少數民族畜牧區的生產資料（牛羊）是否要保護？城市土地所有權是否亦予以保護？”，還有意見建議將第6條第2款中的“礦藏”改為“土地及其蘊藏，如礦山、礦井”，並在這一款中增加“大企業、交通、銀行等操縱國計民生的經濟，由國家經營；交通運輸，銀行、郵電等都屬於全民所有。”[32]
在5月3-13日的意見中，西南區、松江省、西康省、瀋陽市等33個省市建議，在第6條增加“牧區草原屬於部落所有；糧食歸國家掌握，水流下麵加內海、大草原、大沙漠、大山脈或自然資源”或者將“水流改為河海、水力或海洋、河川”，在第8條增列“國營企業的土地為全民所有的規定”。[33]西北區、華東區、中南區、內蒙古自治區等26個地方單位和軍委空軍小組和炮兵小組則在5月25-31日的意見中提出疑問說，第5條“全民所有制”的“全民”指那些人？是否包括資本家？第6條小森林是否可以不屬於國家所有？他們建議在第10條增列“公司合營企業的生產資料所有制屬於國家和資本家的聯合所有，是走向全民所有制的過渡形式”的規定。[34]
5月6日-22日，憲法起草座談會各組召集人召開聯席會議。會議對前期的討論進行了總結，並集中研究了草案（初稿）中的疑難問題。在討論到總綱“國家在公共利益需要的時候，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有”的規定時，陳叔通提出疑問說，“收歸國有是不是指原來是國有的，現在要收回來？”李維漢回答說，“不限於原來是國有的，包括把條件已經具備的私營企業收為國家。’歸’字可改為’為’字。羅隆基問，“這一條講生產資料，房屋不是生產資料，包括不包括房屋”？田家英說，“這一條沒有包括房屋，但實際上，國家建設也會徵購房屋，這可以在單行法裏規定。”李維漢說“這一條不能不寫，也不能不謹慎寫，所以還加了條件，即‘根據法律規定的條件’”。[35]
5月27日，憲法起草委員會第二次全體會議在中南海勤政殿召開。會議討論了《憲法草案（初稿）》中一些重大理論問題。在討論到“國家保護公民的合法收入、儲蓄、住宅和各種生活資料的所有權和繼承權”這一規定時，劉少奇和李維漢建議將“住宅”改為“房屋”，薄一波提出，“城市裏有房地產公司，他們的房屋與公民的個人財產不同，把住宅改成房屋，包括出租的在內，就包括了房地產公司的房屋，性質就不同了，是否把保護改成依照法律保護”？鄧小平說，“城市地產是國家所有的，沒有什麼問題。房屋出租的，一般是有兩所或幾所房屋，自己住一所，其餘出租，這樣也有好處，就是房屋出租也有好處，國家用限制租金、徵稅來解決這個問題，房地產公司與這個性質不同，可以另外解決。”在討論到“國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權”時，田家英認為，“私有財產包括生產資料和生活資料”，對此劉少奇說,“有所有權，就有繼承權，只有所有權，沒有繼承權，就沒有道理了。”[36]
1954年6月8日下午4時,憲法起草委員會召開第六次全體會議。在討論第6條關於生產資料所有制問題時，葉聖陶認為，“本條第2款‘……都屬於全民所有’，可改為‘……都為全民所有’”。張奚若認為，“屬於和所有在字義上重複。建議改為’’……都為全民所有’”。李維漢認為，“如果把全民所有當做一個整體來看，這裏寫屬於就不重複了”。黃炎培認為，“恐怕改為都歸全民所有比較明確一些”。馬敘倫則認為，“歸字的意思是指人家的東西，現在歸了你；屬於的意思就是指自己所有的。我同意還是照原文’都屬於全民所有’”。李濟深認為，“可以把屬於的於字去掉”。田家英表示不贊成，“只用一個屬字，太文了。我同意照原文。”劉少奇認為，“在沒有更好的文字之前，就照原文定下來。”[37]
此後，憲法修改委員會基本上沒有再討論詳細國家所有的問題了。1954年9月6日出席第一屆全國人大第一次會議的代表對《憲法草案》進行了討論，並提出了許多修改意見，其中有代表提出“礦藏等屬於全民所有。正在開採的礦產、礦井，以及部分為人民利用的水流如果也屬於全民所有，就應明確規定。”但這個建議並沒有被採納。[38]
1954年9月20日，第一屆全國人大第一次會議通過了中國人民共和國第一部正式憲法。該憲法確認“中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”（第5條），規定“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬於全民所有”（第6條第2款）。其同時也要求國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權，手工業者和其他非農業的個體勞動者的生產資料所有權和資本家的生產資料所有權和其他資本所有權（第8條第1款、第9條第1款和第10條第1款），保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權，保護公民的私有財產的繼承權（第11條、第12條）。同時，其也規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有（第13條）。
（三）“國有化運動”的狂飆突進
1954年憲法雖然規定國家要保護公民的城鄉土地所有權，但這部憲法的序言也清晰地宣告，“從中華人民共和國成立到社會主義社會建成，這是一個過渡時期。國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業化，逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。”
所謂“社會主義改造”，確實如同蘇聯人所做的那樣，其目標就是要在生產資料（包括土地、礦產等自然資源）領域建立“借助公權之手來處理私權之事”的制度——計劃經濟的本質就是這樣的。不過，與蘇（俄）聯對土地制度的社會主義改造不同，中國大陸在1950年代所進行的社會主義改造並沒有採取“通過將領土範圍內的所有土地等自然資源所有權全部無償國有化”這種極端措施，也沒有按照“統一的、惟一的國家所有權”來處理所有的自然資源產權問題。[39]中國的農村，土地產權的社會主義改造被定位為是從“農民土地所有權”向“集體土地所有權”而非“國家土地所有權”轉化（請注意：蘇聯土地全盤所有化之後，集體農莊不享有所有權，只享有土地使用權）。那為何不按照直接對農村土地實行“土地國有制”，而只是進行“勞動群眾的集體所有”呢？在1956年6月第一屆全國人民代表大會第三次會議討論《高級農業生產合作社示範章程》時，針對這一問題，時任農業部部長的廖魯言在《關於<高級農業生產合作社示範章程>的說明》中是這樣解釋的，“土地歸合作社集體所有，容易為廣大農民所接受，也同樣可以保障社會主義經濟建設的正常進行；如果實行土地國有，反而可能引起農民的誤解。”[40]
而在城市，雖然1955年年底，中央書記處第二辦公室《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》提出了“土地國有化”的目標，但其僅僅是規定“一切私人佔有的城市空地、街基等地產，經過適當的辦法一律收歸國有”，不是所有的城市土地都收歸國家所有。[41]為何不將城市的土地一律“國有化”呢？主要原因在於，中國共產黨認為城市私有房地產的社會主義改造應該通過“和平贖買、支付定息”（即國家經租、公私合營以及政府出臺有關租金、房屋修繕等方面的規定）而非“概括無償國有化”的方式實現。[42]對此，1958年6月，毛澤東在看到中共中央辦公廳編印的《黨史資料彙報》（第一號）上刊登的1920年《中國共產黨宣言》中文譯本時，也曾做出批示說，“不提反帝反封建的民主革命，只提社會主義的革命，是空想的。作為社會主義革命的綱領則是基本正確的。但土地國有是不正確的。沒有料到民族資本可以和平過渡。更沒有料到革命形式不是總罷工，而是共產黨領導的人民解放戰爭，基本上是農民戰爭。”[43]他這裏所說的“土地國有是不正確的”應該指的就是“土地概括無償沒收為國有是不正確的”。
不過，“文化大革命”的爆發改變了一切。在“革命行動”和“造反有理”的口號下，私有房屋和城市土地私有制被當作城市資本主義的最後一條“尾巴”，成為“革命”的對象。1966年9月26日，北京市房地產管理局在《關於接管私房的若干規定》中率先提出，“除按農村六十條規定，應歸生產隊所有者外，城市私有土地一律收歸國有”。1967年11月，國家房產管理局、財政部稅務總局在對某地方領導關於城鎮土地國有化的請示中也答復稱，“中共中央批轉中央書記處二辦檔中’一切私人佔有的城市空地、街基等地產，經過適當辦法一律收歸國有’，其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地。”此後，“城市土地的國有化”運動開始在全國蔓延，直到1979年，福建省泉州市革委會還在發佈“城市土地歸國家所有”的規定。[44]
【注釋】
[31]《憲法草案初稿討論意見匯輯（七）》（1954年4月27日），具體條文轉引自韓大元：《1954年憲法與中國憲政》，法律出版社2014年版，第165頁。
[32]《憲法草案初稿討論意見匯輯（十）》（1954年5月6日），資料來源同上，第167-168頁。
[33]《憲法草案初稿討論意見匯輯（十九）》（1954年6月5日），同上，第169頁。
[34]《憲法草案初稿討論意見匯輯（二十三）》（1954年6月22日），同上，第171-172頁。
[35]資料來源同上，第228頁。
[36]同上，第277-278頁。
[37]同上，第294-295頁。
[38]同上，第365-366頁。
[39]參見周誠：《土地經濟學》，農業出版社1989年版，第151、248頁。
[40]廖魯言：《關於<高級農業生產合作社示範章程（草案）>的說明》（1956年6月15日第一屆全國人大第三次會議）。由於中國農村土地如何被集體化這一問題不屬於本文討論的重點，感興趣的讀者可以參見筆者之前的研究，程雪陽：《公法視角下的中國農村土地產權制度變遷：1921-2010》，《甘肅行政學院學報》，2010年第1期。
[41]參見中央書記處第二辦公室：《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》1955年12月16日。
[42]城市私有房產社會主義改造基本方式的詳細規定，參見上引中央書記處第二辦公室（1955）年文。另外，《人民日報》1958年8月6日發表的《中央主管機關負責人就城市私有出租房屋的社會主義改造工作發表談話》中也提到，當時對私有出租房屋的社會主義改造，“基本上是按照中國共產黨對資本主義工商業的社會主義改造的方針、政策來進行，也就是採取類似贖買的辦法，將私有出租房屋通過國家經租或者“公私合營”等方式納入國家直接經營管理的軌道，在一定時期內給房主以固定的租息，來逐步改變私房的所有制。”
[43]《在一九二o年<中共共產黨宣言>上的批語》，載《建國以來毛澤東文稿》，第七冊，北京，中央文獻出版社1992版，第296頁。
[44]關於這段歷史的詳細梳理，可以參見程雪陽：《城市土地國有規定的由來》，《炎黃春秋》2013年第6期；楊俊峰：《我國城市土地國有制的演進與由來》，《甘肅行政學院學報》2011年第1期。
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