有人可能會說，蘇（俄）聯人對於“所有權”這個術語的理解是錯誤的，因為他們混淆了所有權與主權之間的關係，誤將國家對領土的主權當作對領土管轄內的土地所有權。這種意見是站不住腳的。因為蘇（俄）聯人明確意識到了主權與所有權之間的區別，但他們的目標就是要將“領土”與“國有土地”合二為一。在當時權威的《土地法教程》裏面，蘇聯法學家清楚地指出了這一點。他們指出，國家獨享的土地所有權，與社會主義國家領土主權有著密切的關係。社會主義國家對領土的關係，與資產階級國家對領土的關係根本不相同。在資產階級國家中，所謂領土者，只是國家權力的空間界限。在資產階級國家中，所謂領土主權者，是國家在地球上某一地面（作為他的權力空間）政治統治權之表現。但作為生產手段之土地，作為一切經營活動固定地盤之土地，大多數是私人的私有物，而且大多數是剝削階級的私有物。有時土地也是資產階級國家的所有權之標的，但這時所謂國家也者，不過是一個集體的資本家而已，不過是剝削階級的社會組織而已。……但在社會主義國家中，領土不僅是國家權力的空間界限，而且是國家獨享的所有權之標的，而且是全民的財產。他是社會主義經濟的對象。[19]
請注意，在這裏只是想指出，前蘇聯法學並沒有混淆國家對領土主權與財產法上土地所有權之間的關係，並不是說前蘇聯法學所建構起來的“統一的、唯一的且由公權力來行使的國家所有權”的理論是正確的。這個問題隨後我會討論，這裏暫且按下不表。
三、“國家所有”引入中國
誕生於1920年的中國共產黨接受了來自德國和俄羅斯導師的教誨，決心要沒收包括土地在內的所有生產資料，以期在中國建立社會主義乃至共產主義。但是對於如何理解《共產黨宣言》關於土地制度的主張，以及未來要在中國建立何種土地產權制度，這個年輕的政黨最初並不確定，為此它進行了很長時間的探索。
（一）模糊的土地公有
在最初的一段時間裏，生產資料“公有”被理解為“共有共用”。1920年通過的《中國共產黨宣言》第1條即宣佈，“A. 對於經濟方面的見解，共產主義者主張將生產工具—機器工廠，原料，土地，交通機關等—收歸社會共有，社會共用。要是生產工具收歸共有共用了，私有財產和憑銀制度就自然跟著消滅。社會上個人剝奪個人的現狀也會絕對沒有，因為造成剝奪的根源的東西—剩餘價值—再也沒有地方可以取得了。……”[20]
1927年11月湖南醴陵地區暴動後，實行的就是“共同耕種、共同消費”的土地政策。他們打破私有制度，凡屬田地一概沒收，牛只、肥料、犁具、豬一概公用，“真是‘你的是我的，我的就是你的’”，[21] 1927年12月爆發的廣州起義則使用的是“蘇維埃公有”這個術語。中共中央在總結這次起義的經驗和教訓時指出，……因此中央特訓令各級黨部更有決心更正確的執行中央暴動的策略，主要的是對於沒收土地和建設蘇維埃政權的執行。……（一）沒收一切地主祠廟等土地，一切土地歸蘇維埃公有，由蘇維埃支配——凡是能耕種的都可以分到土地。（二）一切土地實行共有後，從新分非農民耕種，由縣蘇維埃政府的名義發給土地使用證（縣蘇維埃未成立時由當地最高蘇維埃發給）。舊時田契佃約一概宣佈廢除，土地不能買賣，並打破耕者有其原來耕地之觀念，即從地主沒收土地交給原佃和自耕農土地不搖動的觀念。[22]
到了1930年代以後，社會主義的土地制度革命目標開始被解釋為“土地國有”。1931年2月8日，在第九號通告《土地問題與反富農策略》中，蘇區中央局明確提出：
土地問題的徹底解決是“土地國有”，土地國有的實現，只有在全國蘇維埃勝利與全國工農專政的實現的條件下才有可能。農民是小私有生產者，保守私有是他們的天性，在他們未認識到只有土地社會主義化，才是他們的經濟出路以前，他們是無時不在盼望著不可求得的資本主義前途。所以，他們熱烈地起來參加土地革命，他們的目的，不僅要取得土地的使用權，主要的還是要取得土地的所有權。……所以目前正是爭取全國蘇維埃勝利鬥爭中，土地國有只是宣傳口號，尚未到實行階段。必須使廣大農民在革命中取得他們惟一熱望的土地所有權，才能加強他們對於土地革命和爭取全國蘇維埃政權勝利的熱烈情緒，才能使土地革命更加深入。[23]
1934年1月頒佈的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》再次重申了“只有土地國有才能徹底解決中國土地問題”這一主張。其規定，“中華蘇維埃政權以消滅封建剝削及徹底的改善農民生活為目的，頒佈土地法，主張沒收一切地主階級的土地，分配給雇農、貧農、中農，並以實現土地國有為目的。……在蘇維埃領域內，帝國主義的海陸空軍絕不容許駐紮，帝國主義的租界租借地無條件的收回，帝國主義手中的銀行，海關，鐵路，航業，礦山，工廠等一律收歸國有，在目前，可允許外國企業重新訂立租借條約繼續生產，但必須遵守蘇維埃政府一切法令。”[24]
（二）“國家所有”含義的明確化
如果說上述憲法性檔或政治檔在提到“國家所有”時，只是進行抽象素描或者只是提出沒有具體落實方案抽象口號的話，那麼1949年10月建政以後，作為執政黨的中國共產黨，就必須明確“國家所有”的準確含義，並界定“國家所有”的時空範圍了。
1950年6月底，《土地改革法》頒佈。依據這部法律的規定，除沒收和徵收所得土地外，（1）（農民）分配土地時，縣以上人民政府得根據當地土地情況，酌量劃出一部分土地收歸國有，作為一縣或數縣範圍內的農事試驗場或國營求救農場之用；（2）大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有；（3）使用機器耕種或有其他進步設備的農田、苗圃、農事試驗場及有技術性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等，由原經營者繼續經營，不得分散。但土地所有權原屬於地主者，經省以上人民政府批准，得收歸國有；（4）沙田、湖田之屬於地主所有或為公共團體所有者，均收歸國家所有，由省以上人民政府另定適當辦法處理之；（5）鐵路、公路、河道兩旁的護路，護堤土地及飛機場、海港、要塞等佔用的土地，不得分配。巳劃定線路，並指定日期開闢的鐵路、公路、河道及飛機場等應保留土地者，須經省以上人民政府批准。[25]
同年11月，政務院則公佈了《城市郊區土地改革條例》。依據該條例規定，（1）地主在城市郊區的土地、耕畜、農具、多餘的糧食及其在農村中多餘的房屋，照土地改革法第二條規定予以沒收；（2）祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在城市郊區的農業土地和荒地，照土地改革法第三條規定予以徵收；（3）工商業家在城市郊區的農業土地和荒地及原由農民居住的房屋，照土地改革法第四條規定予以徵收；（4）城市郊區所有沒收和徵收得來的農業土地，一律歸國家所有，由市人民政府管理，連同國家在郊區所有的其他可分的農業土地，交由鄉農民協會按照土地改革法第十一條及十二條規定的原則，統一地、公平合理地分配給無地少地的農民耕種使用。[26]
1954年，內務部對上述規定進行了再次確認，並對當時的國有土地範圍進行了明確界定。其指出，“國有土地，系指土地改革法第十五、十八、十九、二十五、二十六各條及城市郊區土地改革條例第九條所包括的土地以及國家機關、企業、學校、團體等所接收、接管和徵用的土地而言。”“國家機關、企業、學校、團體、公私合營企業、私營企業或私營文教事業等經批准按照本辦法徵用土地之土地及房屋，根據本辦法第十八條的規定，產權均屬於國家；並根據本辦法第十五條的規定，其產權轉移時，一律免交納契稅。國家機關、企業、學校、團體及公私合營企業使用國有土地時，由當地政府無償撥給使用，均不須交納租金。私營企業或私營文教事業使用國有土地時，應當政府交納使用費。其合於減免條件者，並得酌情減免。”[27]
1954年，中華人民共和國制定了第一部正式憲法。在這部憲法的制定過程中，人們對於哪些資源資源或者財產的所有權歸屬進行了熱烈討論。這一年的3月23日，憲法起草袁輝第一次全體會議召開。會上，毛澤東代表中共中央向憲法起草委員會提出了憲法草案（初稿）。該草案（初稿）規定，“中華人民共和國的生產資料所有制現在有下列各種：國家所有制即全民所有制；合作社所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”（第6條）；“中華人民共和國的礦藏、水流、大森林、大荒地和其他由法律規定為國有的資源都屬於全民所有，由國家經營、或者委託合作社經營，或者租給他人經營”（第8條）。其還同時規定，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權（第10條）；依照法律保護手工業者和其他非農業的個體勞動者的生產資料所有權（第11條）；依照法律保護民族資本家的生產資料所有權和其他所有權（第12條）；國家保護公民的合法收入、儲蓄、住宅和各種生活資料的所有權和繼承權（第13條）；國家在公共利益需要的時候，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有（第14條）。[28]
隨後，憲法起草委員會按照各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體、教科文等單位劃分了17個座談小組，分頭討論和研究了這個草案（初稿）。全國政協和各省市的領導機關、各民主黨派和各人民團體的地方組織以及部隊領導機關，也通過座談會等方式對該草案（初稿）進行了多視角的討論和研究。
在全國政協組織的第一次和第二次憲草座談會上，有建議認為，應當“參考蘇聯經驗在第2款把有關國計民生的大企業、大工廠等也明文規定為全民所有”，將“第6條第2款中的水流改為河流”。[29]而在1954年3月31日到4月9日的第四次和第五次憲草座談會上，有人提出疑問說，“領海、領空是否包括在資源之內？大森林、大荒地的’大’是大到什麼程度？”“城市修馬路要拆房屋，房屋的地基是否是生產資料？能否徵用？一部分生活資料，比如住宅，是否也可徵購、徵用或收歸國有”？座談會建議將第5條改為，“中華人民共和國的生產資料所有制現在的形式是：國家所有制即全民所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制”，“第11條可仿照蘇聯憲法第10條的寫法：公民對其勞動收入及儲蓄、住宅及家庭副業、家常及日用器具，自己消費及享樂品之個人所有權，以及公民個人財產之繼承權，均受法律保護。”[30]
【注釋】
[19][蘇]卡山節夫（1950）書，第100頁。
[20]《中共中央檔選集》，第1冊，北京，中共中央黨校出版社1989版，第547頁。
[21]轉引自郭德宏：《第二次國內革命戰爭時期黨的土地政策的演變》，《中國社會科學》，1980年第6期；
[22]《廣州暴動之意義與教訓》（1928年1月3日中國共產黨中央臨時政治局會議的議決案），《中共中央檔選集四（1928）》，中共中央黨校出版社1983年版。
[23]《第一、二次國內革命戰爭時期土地鬥爭史料選編》，北京：人民出版社1981年版，第121頁。
[24]《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1934年1月），第6、8條。
[25]《中華人民共和國土地改革法》（1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過），第15、18、19、25、26條。
[26]《城市郊區土地改革條例》第3、4、5、9條（1950年11月10日政務院第58次政務會議通過，1950年11月21日公佈）。
[27]內務部：《關於執行國家建設徵用土地辦法中幾個問題的綜合答復》（1954年4月27日內地（54）字第30號公函發出），載《江西政報》1954年第9期。。
[28]中國共產黨中央委員會：《憲法草案（初稿）》。具體條文轉引自韓大元：《1954年憲法與中國憲政》，法律出版社2014年版，第110-111頁。
[29]本次座談會討論記錄收錄在憲法起草委員會印發的《憲法草案初稿討論意見彙編（一）》（1954年4月5日）中，轉引自上引韓大元書，第127-128頁。
[30]《憲法草案初稿討論意見彙編（四）》（1954年4月15日）中，資源來源同上，第129、131頁。
請先登錄再提交評論